Dublin und die Schweiz

Heiner Busch. Das Dublin-System regelt, welcher Staat für die Behandlung eines Asylgesuchs zuständig ist. Innerhalb des Dublin-Raumes wird das Gesuch von Asylsuchenden nur einmal geprüft. Seit fast zehn Jahren wendet die Schweiz die Dublin-Verordnung an. Eine Bilanz.

Im Juni 1990 unterzeichneten die für Einwanderungs- und Asylfragen zuständigen MinisterInnen der damals zwölf Staaten der Europäischen Gemeinschaft das Dubliner Abkommen. In Sachen Asylpolitik steht der Name der irischen Hauptstadt seitdem für folgende Regeln: Erstens «one chance only»; Asylsuchende sollten im Dublin-Raum nur noch ein Gesuch stellen können. Nachfolge- oder Parallel-Anträge in verschiedenen Staaten galten nun als «Asylmissbrauch». Das «Asylum shopping», der «Asyl-Wanderzirkus», müsse abgestellt werden, lauteten die Parolen von BürokratInnen und PolitikerInnen. Zweitens: Von Ausnahmen abgesehen, sollte das jeweilige Asylgesuch nun von demjenigen Staat geprüft werden, den die Schutz suchende Person als ersten betreten hatte. Alle anderen Dublin-Staaten konnten nun die Fluchtgründe der Asylsuchenden ignorieren und sie in den «zuständigen» Staat zurückschaffen.
2003 wurde das Abkommen in eine EU-Verordnung («Dublin II») umgewandelt. Parallel dazu wurde das Fingerabdruck-Informationssystem Eurodac in Betrieb genommen, das zum elektronischen Rückgrat des Dublin-Systems wurde. 2014 folgte eine überarbeitete Fassung der Verordnung – «Dublin III» – und nun steht «Dublin IV» auf der Tagesordnung der EU-Gremien.

Restasylland Schweiz?
Die offizielle Schweiz liebäugelte von Anfang an mit «Dublin» und mit dem damit verknüpften Schengen-System. Bereits im Herbst 1990 setzte der damalige Justiz- und Polizeiminister Arnold Koller (CVP) eine «Expertenkommission Grenzpolizeiliche Personenkontrolle» unter Vorsitz des rechtsbürgerlichen Waadtländer Nationalrats Jean-François Leuba (FDP) ein, die davor warnte, dass die Schweiz ohne den Anschluss an Dublin und Schengen zum «Restasylland» für in Europa abgelehnte Geflüchtete werden könnte. Da ein Beitritt zunächst an die EG/EU-Mitgliedschaft geknüpft und damit für die Schweiz nicht möglich war, versuchte man es mit Annäherung.
Ab 1993 schloss die Schweiz Rückübernahmeabkommen mit den Nachbarstaaten. Ab 2001, nun unter Kollers Nachfolgerin Ruth Metzler (CVP), begannen schliesslich die Verhandlungen über eine Assoziierung der Schweiz. 2005 stimmten die SchweizerInnen der Schengen/Dublin-Assoziierung zu. Gewehrt hatten sich dagegen nur einerseits die SVP, die gegen alles ist, was nach Europa riecht, und andererseits ein paar linke und Menschenrechtsorganisationen, darunter auch Solidarité sans frontières. Seit Dezember 2008 werden die Dublin-Regelungen auch von der Schweiz angewendet.

Die finanziellen Einsparungen …
Die Schweiz feiert also demnächst ihr zehnjähriges Jubiläum als Dublin-Staat. Glaubt man dem Bundesrat, dann hat sich die Assoziierung gelohnt, zumindest finanziell. Im Februar veröffentlichte er – in Erfüllung eines Postulats der SP-Fraktion – einen Bericht über «die volkswirtschaftlichen und finanziellen Auswirkungen» der Schengen/Dublin-Assoziierung der Schweiz. Der Kernsatz: «Aufgrund ihrer geographischen Lage inmitten Europas profitiert die Schweiz davon, dass sie mehr asylsuchende Personen an andere Dublin-Staaten überstellen kann, als sie selbst übernehmen muss.» Von 2009 bis Ende 2017 musste die Schweiz 5328 Asylsuchende übernehmen, aber insgesamt 28 195 konnte sie mit einem Kurzverfahren ohne Prüfung der Asylgründe abfertigen und in andere Dublin-Staaten ausschaffen. 2016 erreichte die Schweiz mit 3750 Überstellungen gar den dritten Platz unter den europäischen Asylexportländern. Nur Schweden (5244) und Deutschland (3968) verzeichneten mehr Dublin-Out-Transfers. Dublin beschert der Schweiz also Ersparnisse, weil die Verfahren kürzer waren, weil Kosten für Unterbringung und Sozialhilfe während der Dauer eines ordentlichen Verfahrens wegfielen und auch kein Rappen für die Unterstützung nach einer Anerkennung oder einer vorläufigen Aufnahme zu zahlen war. Allein in den Jahren 2012 bis 2016 habe man durch Dublin insgesamt 1,37 Milliarden Franken im Asylbereich eingespart, errechnete der Bundesrat – durchschnittlich also 274 Millionen pro Jahr.
Und das ist noch nicht alles, sagt der Bundesrat: Denn ohne Dublin hätte sich die Schweiz nämlich auch mit den Nachfolgeanträgen von Asylsuchenden abgeben müssen, die zuvor in anderen EU-Staaten abgelehnt wurden. Sie wäre «Restasylland» geworden, wie das Leuba und seine «Expertenkommission» Anfang der 90er Jahre vermuteten. Wie viel man gespart hat, weil die Schweiz vor diesem Schicksal bewahrt wurde, kann der Bundesrat nicht beziffern.

… und die menschlichen Kosten
Was in der Rechnung des Bundesrates fehlt, sind die menschlichen Kosten. Denn die zahlt nicht die Schweiz, sondern zunächst jene Menschen, deren man sich dank Dublin entledigt hat: Die zum Beispiel wie die meisten nach Italien ausgeschafft wurden, wo sie zwar möglicherweise als Flüchtlinge anerkannt worden sind, aber danach auf der Strasse landeten, weil Italien Geflüchteten nach Abschluss des Verfahrens keine Unterstützung und keine Unterkunft mehr bietet; oder die in Bulgarien landeten, wo ihnen die Ausschaffung in die Türkei droht; oder in Norwegen, das nur wenige Geflüchtete aus Afghanistan anerkennt und das trotz des Krieges und der Unsicherheit Menschen in dieses Land ausschafft …
Menschliche Kosten fielen aber nicht nur bei den 28 195 Personen an, die tatsächlich in andere Dublin-Staaten ausgeschafft wurden: Von 2009 bis 2017 hat die Schweiz in 97 940 Fällen sogenannte Dublin-Out-Verfahren angestrengt. Das betraf ständig über ein Drittel aller neu angekommenen Asylsuchenden, 2016 und 2017 sogar mehr als die Hälfte. Insgesamt 60 622 erhielten in diesen neun Jahren einen Dublin-Nichteintretensentscheid. Dass «nur» 28 195 Betroffene tatsächlich «überstellt» wurden, lag nicht an der Grosszügigkeit der Schweiz, sondern daran, dass beispielsweise Ausschaffungen nach Griechenland wegen «systemischer Schwachstellen» des dortigen Asylsystems seit 2011 nicht mehr möglich sind, dass das Bundesverwaltungsgericht Ausschaffungen nach Ungarn blockierte, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte für Ausschaffungen von verletzlichen Personen nach Italien zumindest einige Garantien bei den Aufnahmebedingungen einforderte, und schliesslich auch daran, dass die Behörden die Sechs-Monate-Frist für die «Überstellung» nicht einhalten konnten.
Mit dem 2015 revidierten Asylgesetz und der «Neustrukturierung des Asylbereichs» soll der Vollzug der Dublin-Überstellungen nun effizienter werden. Zum einen ermöglicht es das Gesetz dem SEM, finanziellen Druck auf jene Kantone auszuüben, die bei Ausschaffungen zu «nachlässig» sind. Zum andern wird das Verfahren für «Dublin-Fälle» ab dem kommenden Jahr ganz in den neuen Bundeszentren ablaufen – abseits der Öffentlichkeit und der solidarischen Gruppen, die den Betroffenen helfen könnten, über die Sechs-Monate-Frist zu kommen. Die finanziellen Einsparungen für die Schweiz werden dann vielleicht noch grösser. Asylexport lohnt sich, Menschlichkeit kostet.

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