sit. Die Neutralitätsinitiative will der Schweiz verbieten, «nichtmilitärische Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten» zu ergreifen. Was genau ist damit gemeint? Und was bedeutet das für gezielte Sanktionen gegen Verbrecher:innen gegen die Menschlichkeit?

Kürzlich meinte eine Kollegin: «Für mich macht es einen wesentlichen Unterschied aus, ob man Sanktionen gegen ein Land ausspricht, oder gegen einzelne Personen wie etwa Kriegsverbrecher:innen.» In der Tat: Sanktionen gegen ein ganzes Land treffen massiv die Zivilbevölkerung, während jene, die für Krieg und Blutvergiessen verantwortlich sind und oft daran verdienen, den Folgen häufig weit besser ausweichen können.
Im Zusammenhang mit der bevorstehenden Abstimmung vom 27.September über die Neutralitätsinitiative stellt sich somit folgende Frage: Hätte die Schweiz bei einer Annahme der Initiative keine Möglichkeit mehr, gegen Kriegsverbrecher:innen und weitere Verbrecher:innen gegen die Menschlichkeit vorzugehen, zum Beispiel indem sie deren Vermögen in der Schweiz einfriert?

Von Neutralität und Sanktionen
Das Neutralitätsrecht ist Teil des Völkerrechts. Seine wichtigsten Grundlagen bilden die Haager Abkommen V und XIII von 1907, denen auch die Schweiz beigetreten ist. Sie legen Rechte und Pflichten von Staaten fest, die sich nicht an einem Krieg zwischen anderen Staaten beteiligen – also neutral sind. Im Zentrum steht die militärische Nichtbeteiligung. Ein neutraler Staat darf sich nicht am Krieg beteiligen, sein Territorium keiner Kriegspartei für militärische Zwecke zur Verfügung stellen und keine staatliche militärische Unterstützung leisten. Umgekehrt müssen die Kriegsparteien das Gebiet eines neutralen Staates respektieren.
Das internationale Neutralitätsrecht enthält jedoch kein allgemeines Verbot von Wirtschaftssanktionen. So hält auch der Bund fest, dass die Neutralität grundsätzlich mit der Übernahme von Sanktionen vereinbar ist.

Nicht ausformuliert
Entscheidend für die Sanktionspolitik ist die Forderung, dass die Schweiz keine «nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten» ergreifen darf. Ausgenommen bleiben Verpflichtungen gegenüber der UNO sowie Massnahmen, mit denen verhindert werden soll, dass Sanktionen anderer Staaten über die Schweiz umgangen werden. Mit der Initiative würde somit eine Einschränkung in der Bundesverfassung verankert, die das Völkerrecht von der Schweiz aufgrund ihrer Neutralität nicht verlangt. Was sich hinter dem sperrigen Begriff «nichtmilitärische Zwangsmassnahmen» verbirgt, ist dabei von entscheidender Bedeutung. Gemeint sind Sanktionen – und keineswegs nur umfassende Wirtschaftsembargos gegen einen Staat. Dazu können Handelsbeschränkungen, Ein- und Ausfuhrverbote, Finanzsanktionen, Vermögenssperren oder Einreiseverbote gehören. Solche Massnahmen können sich bekanntlich auch gezielt gegen einzelne Personen und Unternehmen richten.
Werden wir konkret anhand eines fiktiven Beispiels: Eine hochrangige Person aus der Führung eines kriegführenden Staates wird wegen mutmasslicher Kriegsverbrechen von der EU mit Sanktionen belegt – sie beschliesst, deren Vermögenswerte einzufrieren. Gleichzeitig besitzt die Person mehrere Millionen Franken auf Konten in der Schweiz. Heute kann der Bundesrat solche personenbezogenen Sanktionen der EU übernehmen, was auch die bestehende Praxis zeigt.
Und bei einer Annahme der Initiative? Genau diesbezüglich schafft der Wortlaut keine Klarheit. In seiner Botschaft hält der Bundesrat fest: «So geht aus dem Wortlaut einerseits nicht klar hervor, ob aufgrund der Verwendung der Terminologie ‹kriegsführende Staaten› nichtmilitärische Zwangsmassnahmen gegen Individuen oder andere nichtstaatliche Akteure nach wie vor möglich sind.»

Trotzdem handlungsfähig
Doch was heisst das? Hätte die Schweiz keine Möglichkeiten mehr, auf das hier liegende Vermögen zuzugreifen? Nein. Denn: Läuft gegen eine Person ein Strafverfahren und sind die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, können Vermögenswerte beschlagnahmt und später unter Umständen eingezogen werden. Denn dabei handelt es sich nicht um eine Sanktion, sondern um eine strafrechtliche Massnahme. Ein weiteres Instrument besteht bei sogenannten Potentatengeldern. Damit sind Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen und ihres Umfelds gemeint, bei denen der Verdacht besteht, dass sie unrechtmässig erworben wurden. Auch diese können weiterhin eingefroren werden.
Somit ist unsere Ausgangsfrage beantwortet: Auch nach einer Annahme der Initiative könnte die Schweiz strafrechtlich gegen mutmassliche Kriegsverbrecher:innen vorgehen und auf deren Vermögenswerte zugreifen. Ob sie daneben weiterhin gezielte Sanktionen etwa der EU gegen einzelne Vertreter:innen eines kriegführenden Staates übernehmen könnte, lässt die Initiative hingegen offen. Ein Ja zur Neutralitätsinitiative führt zu einer Verschiebung in der Frage, wer auf welcher Grundlage entscheiden darf: Der politische Handlungsspielraum des Bundesrates wäre sicherlich kleiner, während strafrechtliche Verfahren und damit die Justiz an Bedeutung gewinnen würden.